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王雙林:公共資源交易平臺體系攢動產權交易業態(上篇)

王雙林:公共資源交易平臺體系攢動產權交易業態(上篇)


2015731日召開的國務院常務會議作出決定(以下簡稱國務院決定)(注1):整合分散設立的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易市場,20166月底前,地方各級政府基本完成整合工作,20176月底前,在全國范圍形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系。

國務院常務會議的上述決定,指定了地方政府對國有產權交易等四類公共資源交易市場進行整合的工作時限,指明了在全國范圍形成公共資源交易平臺體系的宏觀建設目標。

那么,為何就國有產權交易等四類公共資源市場的整合工作劃出限期?何為“公共資源交易平臺體系”?建設平臺體系與建設市場體系二者存在何種關系?產權交易行業作為國民經濟的一個分支在平臺體系中究竟如何定位?這既是宏觀經濟體制改革的理論命題,也是有形市場資源配置市場化改革的當前行動主題,自然就是產權交易行業在貫徹落實國務院決定的實際工作中需要關注和回答的重大課題。

簡要地說,平臺體系就是在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中,在社會主義市場經濟規律作用下,諸多平臺工具的有序匹配、有機組合與有效集成;也是保證“兩只手”——政府 “有形的手”與市場“無形的手”——聯手發揮作用的一整套制度安排。也就是說,平臺體系不僅體現為一時一地的經濟社會現象,而且關乎治國理政方略的改革和演化,是“四個全面”戰略布局——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機組成部分和題中應有之義。

建設公共資源交易平臺體系的要義,就在于依托政務服務平臺,統一規范公共資源交易平臺,整合優化工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購“三重四類”有形平臺,使其深化內涵、完善外延,合理調整、強化功能,全面建設、科學發展。借助“互聯網+”的運營模式或商務手段,構建市場化、社會化、信息化綜合服務體系。顯然,建設中的這個平臺體系,既有市場功能體系的屬性,也有社會運行體系的屬性,兩種屬性均與政府機構改革和職能轉變密切相關,因而必須依托政務服務平臺才能完成其建設任務。

特別值得關注的,在國務院決定的語境中,平臺體系與市場體系既有關聯也有差別。其關聯在于:平臺體系從屬于市場體系,市場體系統領平臺體系。諸多平臺集成為市場,諸種平臺體系集成為現代市場體系。在互聯網、云技術、大數據突飛猛進的推動下,平臺體系支撐市場體系、市場體系兼融平臺體系 ,這將日益演變成為趨勢抑或規律。平臺體系與市場體系的差別在于:作為平臺要素集成的結果,平臺體系通常是有形的;而作為市場要素集成的結果,市場體系在狹義上往往被看作是有形的,在廣義上往往被認為是無形的。建設平臺體系側重于技術手段、專業工具、組織形式上的改進和提升;建設市場體系則首要是在法制、體制和機制上深化改革、擴大開放。前者,屬于重點門類、專項領域和一定階段的改革任務;后者,則屬于覆蓋經濟社會領域的綜合性、立體化、長時期的改革任務??偠灾?,平臺體系是構成市場體系的有機載體,平臺體系建設是現代市場體系建設的必然選擇、必經之路和必要條件。

就建立統一的公共資源交易平臺體系,黨中央國務院近年來統籌布局并著力推動實施?!吨泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳關于深化政務公開加強政務服務的意見》(中辦發[2011]22號)指出:“ 完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域的市場運行機制,推進公共資源交易統一集中管理,逐步拓展公共資源市場化配置的實施范圍,確保公共資源交易公開、公平、公正?!薄吨泄仓醒雵鴦赵宏P于地方政府職能轉變和機構改革的意見》(中發[20139號)指出:“依托現有政務服務平臺,整合工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺,建立統一規范的公共資源交易平臺?!薄吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《中共十八屆三中全會決定》)強調:“必須加快形成企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性?!薄吨泄彩藢萌腥珪Q定》在“堅持和完善基本經濟制度”、“加快完善現代市場體系”、“健全城鄉發展一體化體制機制”、“推進社會事業改革創新”等4個部分中,就公共資源配置市場化、公共資源配置效率、公共資源均衡配置、公共資源出讓收益合理共享機制等,做出了一系列前瞻而精當的闡述,賦予公共資源配置市場化改革以諸多新的內涵、新的指向、新的任務。其中,尤其能夠據以深入厘清公共資源交易平臺與產權交易平臺相互關系、合理擘畫全國產權交易行業布局、強勁攢動產權交易業態的是,《中共十八屆三中全會決定》一體規劃,統籌施策,設定了國有企業公共資源配置市場化改革實施范圍與拓展方向?!吨泄彩藢萌腥珪Q定》明確要求:“國有資本加大對公益性企業的投入,在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業,實行政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革,根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,推進公共資源配置市場化”。顯而易見,在這里,國有資本向公益性企業的投入、公益性企業提供的公共服務、自然壟斷行業國有資本控股經營、國有企業網運分開的競爭性業務,均被賦予了公共資源配置市場化改革的取向。由此推論,在當前,一部分國家出資企業例如公益服務類企業的資產和權益,可以視同公共資源。

正是著眼于公共資源配置市場化改革的取向,國務院決定重申了中辦發[2011]22號、中發〔20139號)文件的精神,以20166月為完成任務的期限,要求地方政府就國有產權交易平臺與工程建設項目招投標、土地使用權與礦業權出讓、政府采購等四類專業平臺,抓緊推進其整合工作;并且,首次以國務院常務會議決定的形式,就如何建設、由誰建設、建設何種模式的公共資源交易平臺體系推出五項重大舉措(注2):一是整合平臺層級。設區的市級以上政府要建立本地區統一的公共資源交易平臺,縣級政府不再新設,已設的轉為市級分支機構。鼓勵建立跨行政轄區的區域性交易平臺。二是整合交易服務信息系統,打破信息壁壘,實現開放共享。各省級政府要按照國家標準和規范,建立全轄區統一、覆蓋市縣的電子公共服務系統;鼓勵市場競爭,不得限制市場主體依法建設運營的電子交易系統接入。三是整合場所資源。充分利用現有各類交易場所,嚴禁新建樓堂館所。探索通過政府購買服務等方式,使用由社會力量建設并符合標準要求的場所。減少不必要的評標、評審。四是完善交易規則。清理各地公共資源交易規定,堅決糾正違法違規設置審批、變相審批、干預交易主體自主權等內容。有關部門要抓緊制定全國統一的公共資源交易平臺管理辦法和交易規則等,各省級政府要制定本地區平臺服務管理細則。五是強化監管。依法公開交易公告、項目審核、成交履約、行政處罰等信息,對市場主體登記注冊等信息實現交換共享,不得要求重復登記、備案和驗證。打擊違法違規行為。用高效“陽光”的公共資源交易平臺更好服務經濟升級、促進社會公正。

國務院的決定和舉措,等于向公共資源交易平臺的各個參與方和利益攸關方進行著又一番富有深意的疏導:謀定而后動,知止而有得(注3)。 當改革進入攻堅期和深水區,必須“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬” (注4)。一直以來圍繞公共資源交易平臺與國有產權交易平臺,乃至圍繞國有產權與公共資源的關系這類經濟社會領域重大問題進行的思考、辨析、爭鳴、博弈,等等,應該、可以給出一個公約數最大的階段性總結了。從這個意義上說,國務院決定的本質,便是這個公約數最大的階段性總結的模板。


誠然,真理的探索永遠不會完結。這個公約數最大的階段性總結做出后,它也會繼續經受時間與實踐的檢驗。在社會主義初級階段和市場經濟條件下,公共資源與國有產權各自負有的權能、屬性、范疇、要件等,既存在明顯差別,又彼此交叉滲透。并且,兩者的界定,勢必隨著基本經濟制度以及公共管理制度、產權保護制度、資本市場制度改革的不斷深化,適時、適度地做出新的調整。此次國務院決定的主要內容之一,就是在建設平臺體系的框架下把握和處理公共資源與國有產權的關系。它集中了社會各界的智慧,總結了探索建立社會主義市場經濟體制以來的經驗,體現了習近平總書記在討論制定全面深化改革思路和方案時提出的三點要求。即:增強推進改革的信心和勇氣;堅持解放思想、實事求是;堅持從大局出發考慮問題(注5)。聯系各地建立公共資源交易平臺的實際工作進行檢視,那種試圖或者希冀就公共資源與國有產權兩大領域,在其前沿理論的引領上完成一步到位的跨越、在其法規制度的構建中劃出井水不犯河水的邊界、在其具體交易項目的運作時各踞一方平臺的想法、說法、辦法,有違國務院決定的基本精神,因而行動上努力的結果也將事與愿違。相反,從規范和創新業務的角度考慮,社會影響力與市場認可度頗高的綜合經營理念與模式,也許更適用于平臺體系建設。就中國產權交易行業的綜合經營理念與做法,本文在下篇中討論。

由社會主義初級階段的國情所決定,改革開放采取漸進方式為正確選擇。漸進式改革的成功經驗所在,是“摸著石頭過河”(注6),“看準了的,就大膽地試,大膽地闖”(注7)。正確處理改革與發展、建設、穩定之間的關系。公共資源配置市場化改革,作為一項系統性、漸近式改革和立體性、聯動式建設,其淵源和沿革由來已久,最近的概數時點處在世紀之交。20021月,中共中央紀委確定,在“ 加快推進行政審批制度改革”的主旨下,“實行經營性土地使用權出讓招標拍賣、建設工程項目公開招標投標、政府采購、產權交易進入市場等四項制度”(簡稱四項制度,注8)。 四項制度的提出,屬于平臺體系漸近式改革和聯動式建設的制度安排的雛形。它表明了平行推進四類專業平臺建設的工作思路,意味著政務服務平臺、公共資源交易平臺、四類專業平臺的有機構成和互聯、互通、互動關系,昭示出“三重四類”平臺一體構建、協調運行的動向。從這些意義上說,政務服務平臺改革建設一直以來就在聯動公共資源交易平臺的擴容與整合,進而聯動了產權交易平臺的歸集與走向。


有關平臺體系聯動建設的論述、闡述、描述,散見于政策法規文件、改革開放史料、行業年鑒、學者專著中。本文依據、借鑒其有關精神及觀點,就落實四項制度以來平臺體系聯動建設的情況,嘗試作以下回顧與探討。

一則,看直轄市、省會城市、經濟特區城市公共資源交易平臺是怎樣形成的。

直轄市、省會城市、經濟特區城市公共資源交易量大類繁且多頭監管,地方政府在施行職能轉變與政務服務的政策策略時因地制宜,在推進公共資源配置市場化改革中采取的路徑和步驟不盡相同。因而,在公共資源交易平臺出現之前,公共資源交易大多分布在土地使用權出讓、工程建設項目招投標、政府采購、國有產權交易等四類專業平臺上;四類專業平臺直接對分業監管體制下的政府部門或其所屬的事業單位負責,實際上代行了政務服務平臺的部分職能;其中,近半數專業平臺運營主體本身就是事業單位,有的專業平臺運營主體與事業單位法人“一班人馬兩塊牌子”,還有的專業平臺則試水公司法人內部治理結構。公共資源交易平臺在其構建初期,總體上處于分散狀態,有些地方的公共資源交易平臺甚至處于隱形狀態。在真正意義的公共資源交易平臺體系逐步形成過程中,大部分公共資源交易業務由事業單位代行政府職能實施管理,這種情況的存在,既為漸近式改革聯動式建設所必需,也是事業單位的公共管理、公益服務性質所使然。需要注意的是,事業單位本身也在進行市場化改革。近3年來,部分國有產權交易機構,乃至相當一些招投標機構、政府采購機構等,已經按規定的3個類別(承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益服務)調整轉變了公共服務職能,有的直接改為公司制企業。不過,事業單位全面改革延續時間相對晚一些。按照20124月發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》的統一部署,到2020年,我國將形成新的事業單位管理體制和運行機制。

二則,看地級市、縣級市(中小城市)公共資源交易平臺運行狀態。

在多數地級市、縣級市,公共資源進場交易量較少,所屬國有(國營)企業資產規模偏小,企業國有產權集中改制分離任務已于先期基本完成,存量國有資產流轉進場交易尚在不斷發動之中。因此,在執行和落實四項制度的初始階段,有的城市以政務服務平臺統領公共資源交易平臺和國有產權交易等四類專業平臺,有的城市將國有產權交易等四類專業平臺歸集到公共資源交易平臺,也有的城市國有產權交易等四類專業平臺徑直對接政務服務平臺。各類交易專業平臺的集成功能和活躍程度,往往與所在城市的市場發育程度、與各個城市坐落地域的經濟發展水平密切相關。各類交易專業平臺業務量的總和,大體上與當地經濟總量、經濟增長速度成正比。目前全國地、縣級行政區劃3000多個,其轄區內中小城市1000多個,在這些地方,已經并將繼續存有公共資源交易平臺擴容的空間。國務院決定中再次倡導跨轄區建立公共資源交易平臺,其現實基礎與緊迫需求也在這里。

三則,看改革城鄉二元結構施加給公共資源交易平臺以越來越大的影響。

在廣大農村,鄉、鎮、村的政務服務,以點對點和面對面的形式為主;公共資源交易也主要依托城市公共資源交易場所,早些時候,對于建立多重交易平臺的需求不像城市那樣足。所以,通常是由縣級以上政府在轄區建立公共資源交易平臺。當然,這是過往的情況。今后,隨著中共十八屆三中全會關于“建立城鄉統一的建設用地市場”重大決策的逐步落實,作為生產要素或公共資源的主要組成部分,農村土地權能將會倍增式地擴大,土地承包經營權、集體經營性建設用地將成規模地進入二級市場,農村土地交易需求會越來越旺盛。建立城鄉統一的、跨行政區劃的公共資源交易平臺,看來勢在必行。這種“必行”之“勢”,目前已經在相當一些地區顯現出來。例如在直轄市重慶,相對于京、津、滬三市來說,其轄區內縣以下行政區劃和建制單位最多(在15個區以外,有縣級市4個,縣17個,自治縣4個)、縣域土地面積最大(6.4萬平方公里,占全市總面積的77%);那里的農村土地二級市場交易已經呈現井噴之勢。截至2013年下半年,重慶聯合產權交易所先后與25個遠郊縣建立了公共資源交易協同合作關系。201416月,該所經營土地出讓項目151宗,交易額250億元,同比增長71%;而在2014年上半年完成的全部交易額中,土地資源與使用權交易額占總交易量的比例竟達到46%;也就是說,目前,重慶聯交所敘作的十幾類交易業務中,土地交易作為公共資源交易業務之一,成了異軍突起、別開生面的主打業務。(注9

總的看來,統一規范公共資源交易平臺,是從四項制度起步的;而建立公共資源交易平臺體系,則是國務院決定對于四項制度的深化和拓展。貫徹落實四項制度加快了公共資源配置平臺化、市場化、陽光化的步伐;而公共資源交易平臺體系建設的節奏是漸進的、步調是聯動的。

現在,當四項制度持續推行13年之后,從四類專業平臺的過往業績表現中可以清楚地看到,公共資源配置市場化改革,既關聯小平臺,更關聯大平臺;既關聯條條式、局域式平臺,更關聯跨地區、跨行業、跨行政隸屬關系的綜合平臺;既關聯四類專業平臺,更關聯由政務服務平臺、公共資源交易平臺、四類專業平臺集成構建的平臺體系。最初,公共資源配置市場化改革在全國范圍可供統一選擇的有形平臺,首先是政務服務平臺。因為政務服務平臺的行政執行力相對強一些,能夠讓改革的“頭三腳”扎實落地,而不至于踏空走偏。在依托政務服務平臺踢開 “頭三腳”的同時,公共資源交易平臺,以及國有產權交易、工程建設項目招投標、土地使用權出讓、政府采購等四類專業平臺,也都分別啟動了不同量級與品類的公共資源交易。不過,這時的公共資源交易平臺也好,國有產權交易平臺也好,其基本運行狀態都是區域性的,帶有一定行政色彩。略有差異的是,大城市、中心城市市場化程度高些,交易平臺的區域性和行政色彩少些;而中小城市、偏遠地區市場化程度低些,交易平臺的區域性和行政色彩多些。因此,公共服務平臺被選擇、完善、造就的過程,既是各類專業平臺之間滲透、融合、貫通為體系的過程,也是一個客觀需要、無法超越、難以替代的漸進改革過程,同時還是一個由各級政府主導的從各個轄區走向全國范圍大平臺的聯動建設過程。這個過程的本質特征,將始終與政府機構改革和職能轉變、市場基礎性作用向決定性作用轉化的過程相伴隨、相協調;這個過程的內在規律,應當歸結為經濟體制改革、行政體制改革、社會治理創新統籌布局、協調推進、彼此聯動。

綜上,公共資源交易平臺體系 ,是國務院常務會議在13年來實行四項制度基礎上作出的新總結、新提升、新指導。建設公共資源交易平臺體系,作為我國“四個全面”總戰略布局上的重要建設工程,必須堅持總體多重組合、任務統分并舉、進度因地制宜、目標一以貫之。

注釋

1,原文見中國政府網《總理》專欄。

2,同注1. 

3,意思是,謀劃準確周到而后展開行動,并且,知道在合適的時機收手止步,就一定會有所成就和收獲。此語由儒學經典《大學》中的“知止而后有定”演化而來,原文為“知止而后有定,定而后能靜,靜而后能安,安而后能慮,慮而后能得?!?SPAN lang=EN-US>

4,引自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第(4)條

5,引自習近平總書記《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》

6,引自(《陳云文選》第3卷,198012月在中央工作會議上的講話。

7,引自《鄧小平文選》第3卷,19921、2月視察武昌、深圳、珠海、上海等地時的談話

8,引自十五屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議公報
9,信息源自重慶聯合產權交易所網站2014715日文:《重慶聯交所集團上半年交易額突破500億元》

(本文作者為中國企業國有產權交易機構協會副秘書長王雙林)

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